摘 要：尽管现行土地制度的形成和发展有其历史原因, 但其割裂城乡、阻碍流动的弊端逐步显现, 成为阻挡社会经济发展的障碍之一, 推动农村土地制度改革已成为实践和理论上的共识。党的十八届三中全会提出, 要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。土地是基础性资源, 农村土地只有走向市场化, 才能更好提高土地的配置效率, 进而提高社会整体效率。本文试图通过对我国农村土地制度的历史沿革和现有农村土地制度问题现状进行分析, 进一步探讨农村土地市场化滞后原因, 并对农村土地制度市场化改革提出政策建议。

一、引言

土地是基础性资源, 农村土地制度改革必须坚持市场化改革方向。目前, 我国现行的土地制度是原来城乡二元结构体制的重要组成部分, 在社会主义建设过程中发挥过重要作用, 但随着我国经济社会体制的转型, 现行土地制度的弊病逐渐显现, 成为制约社会主义市场经济健康持续发展和生产要素自由流动的重要因素, 也成为造成“土地财政”困境的重要诱因, 不再适应当前经济社会发展的需要, 社会各方面的改革呼声很高。为顺应经济社会发展的新形势, 党的十八届三中全会站在改革发展全局的角度对深化农村土地制度改革提出了一系列要求, 明确了相关目标任务。结合近几年的试点探索和实践总结, 《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》也在逐步筹划修订和完善, 2018年12月23日, 十三届全国人大常委会第七次会议对土地管理法, 城市房地产管理法修订草案进行初次审议。为更好指导实践, 从理论上, 对土地改革的具体政策措施进一步深入研究和细化仍然是非常必要的。

二、我国农村土地制度

(一) 我国农村土地制度历史沿革

1. 我国古代的土地制度

在我国古代社会, 土地制度不断发展, 在不同的历史时期表现出不同的特点。根据土地制度的特点, 我国古代土地制度的沿革大致可分为三个时期:第一个时期是夏商周, 这一时期的井田制还保留了比较多的部落所有的痕迹, 土地的私有制尚未成形;第二个时期从井田制瓦解到唐中叶均田制崩溃, 这一时期土地私有制逐步确立, 在此过程中, 国家作为强势力量进行了直接干预;第三个时期从唐“两税法”实施到近代, 其中, 北宋的“不立田制, 不抑兼并”成为典型制度, 也逐渐成为后代土地国策, 封建地主土地所有制在此时期得到发展、成熟并衰落。

2. 我国近代的土地制度

近代以来, 土地制度逐步成为社会矛盾聚焦点。太平天国颁布的《天朝田亩制度》反映了广大贫苦农民获得土地、追求平等平均的理想社会的渴望。孙中山先生三民主义中“民生主义”提出了“平均地权、核定地价, 使耕者有其田”的思想。消灭封建地主土地所有制, 实现农民土地所有制, 使农民切实获得土地所有权, 是我国新民主主义革命时期的主要内容, 也是解决农民问题的核心所在。1921年中国共产党成立后, 就把解决农民土地问题作为解决近代中国国弱民贫的核心途径之一。

3. 新中国成立后至1978年的土地制度

1950年, 我国颁布了《中华人民共和国土地改革法》, 从新疆解放区开始, 逐步在全国推开土地改革运动。1951年, 土地改革初步完成, 即发布《关于农业生产互助合作的决议》, 1953年发布《关于发展农业生产合作社的决议》。构成合作化运动制度环境的主要因素是对农业的社会主义改造, 即实现由农民土地所有制向集体所有制过渡;另一个重要因素是阶级斗争观念的强化, 由此导致合作化运动由经济变革变成了一场由意识形态主导的政治运动。合作化运动从初级合作社阶段到高级合作社阶段最后到达人民公社“一大二公”阶段。

4. 改革开放以来的土地制度

党的十一届三中全会后, 改革开放成为中国经济发展的主旋律, 而农村为改革开启先河, 土地政策就是改革的核心。人民公社“三级所有, 队为基础”的经营体制开始全面解体, 并逐渐确立了“包产到户、包干到户”的家庭经营体制, 以家庭联产承包责任制为主要内容的我国农村基本经营制度逐步确立。此后, 农村基本经营制度成为我国农村土地政策的基石。

(二) 我国农村土地制度现状

我国土地分为三大类:农用地、建设用地和未利用地。农用地指直接用于农业生产的土地, 包括耕地、林地、牧草地及其他的农业用地;建设用地指建造建筑物、构筑物的土地, 包括商业、工矿、仓储、公用设施、公共建筑、住宅、交通、水利设施、特殊用地等;未利用地指农用地和建设用地以外的土地。农村土地制度改革的对象包含两个方向:一是耕地、林地、草地等农业生产用地, 二是集体经营性建设用地、宅基地等农村集体建设用地。

近年来, 政府在已有农村土地制度基础上, 实施了“耕地总量动态平衡、城乡建设用地增减挂钩”等一系列政策;各地政府从实际出发, 对包括农村宅基地制度在内的各项制度进行有益尝试探索。尤其是2015年在33个试点县市开展的“农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地改革” (简称三项试点改革) , 取得了积极成效。截至2018年, 这33个试点县 (市、区) 已按新办法实施征地1275宗、18万亩;集体经营性建设用地已入市地块1万余宗, 面积9万余亩, 总价款约257亿元, 收取调节金28.6亿元, 办理集体经营性建设用地抵押贷款228宗、38.6亿元;腾退出零星、闲置的宅基地约14万户、8.4万亩, 办理农房抵押贷款5.8万宗、111亿元。这些对保护耕地、保障农民居住权, 减轻农村土地利用粗放、增加城镇用地供给, 实现最严格的耕地保护和节约集约用地目标发挥了重大作用, 但也存在许多问题。比如, 从点上来看, 并没有完全铺开, 33个试点县 (市、区) 实施的1275宗征地项目中, 有918宗 (占72%) 集中在河北定州、上海松江、浙江义乌、福建晋江、山东禹城等5个试点地区。从内容上来看, 实现国家、集体、个人三者之间收益的有效办法还不够多;宅基地“三权分置”的实现探索和实践还不够充分。不可否认, 其运行效果与预期目标存在一定差距。

三、农村土地市场化内涵、现状及影响

(一) 农村土地市场化内涵

 农村土地市场化是指在农村土地制度改革过程中, 逐步使市场在土地资源配置中发挥决定性作用, 农村土地资源的流动和利用要更多地受到市场力量的支配和指引。农村土地市场化其实就是在农村土地制度改革中, 推动一系列经济、社会及法律制度的变革, 建立完善一整套制度体系, 为市场机制配置土地资源创造条件, 最终实现土地资源市场配置的政策目标。农村土地市场化是市场经济下推动资源流动的必然选择。土地作为一种基础资源, 农村土地只有走向市场化, 才能更好提高土地的配置效率, 进而提高社会整体效率。

(二) 农村土地市场化的现状

在政府组织下, 一些地区相关试点逐步在推进。这些试点也表明, 农村土地市场化改革有助于提高土地资源的利用效率, 促进城乡土地资源的合理流动, 有效保护农民的土地财产权利。但是, 从实际结果来看, 农村土地市场化现状不容乐观, 一方面, 农地非农化数量快速扩大;另一方面, 农地非农化市场化水平不升反降。根据钱忠好等 (2012) 的测算, 2003-2008年农地非农化市场化水平平均值大约在18%, 且呈现下降趋势。

农村土地市场化出现不容乐观的具体原因包括:

1. 集体所有权不明确, 土地产权主体地位虚置。

依照现行的有关法律, 农村土地所有权主体并不明确。《宪法》中笼统定为集体所有;《民法通则》中被界定为乡 (镇) 、村两级;《土地管理法》中则规定为乡 (镇) 、村或村内农业集体经济组织。从而在微观上形成村集体经济组织或者村民委员会、村内各农村集体经济组织或者村民小组、乡 (镇) 农村集体经济组织对同一块土地都可以拥有所有权。集体所有权的不明确, 导致作为集体一员的普通农民的土地产权是模糊不清的, 他们作为土地产权的主体地位是虚置的。

2. 现行财税体系不完善, 地方政府严重依赖“土地财政”。

分税制改革将一些关系国家大局和实施宏观调控的税种划归中央, 扩大了中央的财源。在财权向上集中的同时, 地方财政支出责任反而有所增加。随着财权层层上收, 事权逐步下放;承担更多责任的地方政府以及地方政府官员就将目光瞄向了土地。从2003年开始, 土地相关收入占当年地方财政收入的比例一直维持50%以上, 反映了地方政府对“土地财政”的极度依赖。

3. 官员绩效考核制度不合理, 刺激地方官员“卖地”冲动。

地方政府面临的激励导致了地方政府在土地方面的种种行为。地方政府的土地行为有着深刻的制度根源。以GDP增长率以及地方政府间的相对经济绩效为考核标准的官员晋升机制, 为地方政府提供了很强的经济增长激励, 也部分解释了我们发现的土地制度问题。

(三) 农村土地市场化的影响

集体经营性建设用地市场化的影响。农村集体经营性建设用地是村组织将集体建设用地租赁、转让给企业或个人使用的一种建设用地类型。很多地方政府通过大面积地规划及流转农村集体建设用地来缓解弥补城镇化建设用地缺口, 而在集体建设用地流转的整个过程中, 除去给予农民一定的土地赔偿以外, 地方政府通过高价出让土地获得的巨额结余收入自然也会顺利流入地方政府口袋之中, 从而为地方财政大幅创收。集体经营性建设用地市场化对地方政府财政产生重大影响, 主要表现在以下两个方面:首先是对土地出让收入的影响。土地出让金是土地财政的主要部分, 但土地出让行为在期限内只能发生一次, 土地出让金只能拿到一次, 具有一次性特点, 并不能作为地方财政长期稳定的收入来源。而地方财政支出具有刚性, 如果将一次性特点的收入作为经常性支出的财源, 势必会加剧地方政府对土地财政的依赖。农村集体经营性建设用地平等入市, 同权同价, 将对地方政府垄断利润产生显著影响, 减少地方政府土地财政收入, 对地方政府财政收入来源和收入结构产生重大影响。其次是对债务风险的影响。集体经营性建设用地直接和平等入市造成地方政府土地财政收入减少, 不可避免会加剧地方政府的债务风险。土地出让收入是地方政府偿还债务的重要来源之一, 一旦土地出让金及相关土地财政收入减少, 势必影响地方政府偿债能力和偿债信誉, 对地方财政的债务收入部分造成连带影响。

宅基地市场化流转的影响。从目前地方推行的宅基地流转模式来看, 在流转农村宅基地的过程中, 前期的搬迁安置过程, 地方政府需要大量资金用于宅基地流转、宅基地置换等, 土地二次流转后的开发也需要相应的资金支持。整个流转过程完成后, 在现行宅基地制度情况下, 地方政府在参与组织并引导农民进行宅基地置换的过程中, 复垦的土地一般除去耕地和农用建设用地外, 都会结余一部分土地, 这一部分土地流转到政府手中后, 通过招拍挂等方式出让土地, 获得土地出让金。一旦宅基地进行市场化改革, 在流转过程中, 农民可能可以直接同开发商谈判, 减少了政府的介入, 大幅度地增加了土地流转所获得经济收益, 从而使得一部分过去流入政府口袋中的出让金直接转向农民自己的口袋, 必然会影响到地方政府所获得的土地收益, 使得地方财政收入严重缩水。此外, 如果由农民主体同开发商直接谈判, 农民主体处于弱势地位, 为了保护农民的权益不被开发商严重侵占, 需要建立第三方监督机构, 而承担监督职能的任务又会落到地方政府的肩上, 也会增加地方政府的财政负担。另外, 在经济利益的促使下, 必然会提高农民流转宅基地积极性。农民在经济利益的诱使下大量流转, 甚至是违规申请审批以流转宅基地来套取经济利益, 从而很有可能突破国家18亿亩耕地的红线, 而地方政府为了维护18亿亩耕地红线, 必然要采取一定的保障措施, 这也在一定程度上也会消耗地方政府的财政资金, 加重地方政府的财政负担。

四、农村土地市场化的相关政策建议

(一) 总体思路

坚持农村土地集体所有制和耕地红线不突破的前提下, 围绕农村土地权利集合, 探索赋予农民更多财产权利, 激活农村各类生产要素潜能, 逐步发挥农民积极性和市场配置作用, 同时调整各级政府在土地制度改革中的着力点, 在当前全面深化改革中, 形成农民、市场、政府合力, 沿用“政策完善—布局试点—全面推进”的思路, 以土地产权制度、财税分配制度和官员激励制度改革为重心, 逐步解决当前农村土地制度中存在的主要问题, 使农村土地制度与新型城镇化、农业现代化内洽, 让农民成为改革的积极参与者和真正受益者。

(二) 具体措施

1. 完善农村土地征用制度。

一是以立法形式明确界定公益性用地的范围, 将允许以公共利益的名义进行征地的项目逐项列出;二是要建立公开、公平、公正和高效的土地征用管理体制和程序, 保证相关方的知情权、参与权和申诉权;三是改革征地补偿制度, 公允确定征地补偿标准, 合理提高农民分配比例。改变现行《土地管理法》规定的对被征耕地按原农业用途进行补偿的规定, 是要按市场价进行补偿, 同时要考虑土地对于农民以及社会的多种功能。

2. 破除建设用地入市障碍。

一是明确建设用地流转范围和条件, 规范土地流转形式和程序, 非农建设用地的入市条件和范围应该符合用地规划, 非农建设用地流转时, 必须于合同中明确土地流转期限;二是加快培育农村建设用地市场, 逐步健全农村建设用地市场体系;三是严格规范和监督政府和其他主体的交易行为, 防止服务缺位和管理越位, 要加强农村财务和“三资”管理, 尤其对于村集体获得的集体经营性建设用地入市后的增值收益, 制定管理办法, 加强监管和审计监督。

3. 推进宅基地市场化流转。

一是完善宅基地首次取得与管理制度, 对宅基地的申请、使用等各环节, 建立规范严格的审批程序, 探索通过集体内部调整、有偿使用等方式消化已存在的“一户多宅”问题;二是完善宅基地退出及入市制度, 明确宅基地退出及入市的对象、条件、范围、方式, 以及流转的主体、程序、收益处置等;三是完善农村社会保障体系建设, 探索保障和改善农民居住条件的多种安置途径, 将宅基地所肩负的居住保障职责置换出来, 发挥出宅基地财产功能, 使其使用权还原为生产要素, 探索宅基地使用权抵押担保制度。

4. 构建服务平台和监管机制。

一是土地管理技术和信息平台, 对土地实时监控和管理;二是土地流转和交易平台, 支撑集体土地直接进入市场, 平等交易;三是建立市场监督管理机构, 防止农民失地、土地投机和兼并风险;四是构建土地储备制度, 保持政府对土地市场的宏观调控能力, 防止土地市场出现市场失灵、寡头垄断等问题。

5. 推进财政体制深化改革。

进一步推进分税制的改革, 明确地方税收来源和比例, 进一步拓宽地方财政收入稳定渠道, 逐步构建以土地税、房产税为基础的地方主体税体系, 为基层政府提供基本公共服务提供财力保障;通过税费调节等方式稳妥减轻地方政府对土地财政的依赖;合理界定地方政府的财权与事权范围, 规范财政管理体制;建立并完善科学合理、结构优化、公开透明的政府预算体系, 使之能够全面反映政府收支总量、结构和管理活动。

6. 推动政府职能转变, 完善绩效考核体制。

逐步剥离政府土地经营权, 强化社会管理和服务职能;加大新增债务、新型农业、民生工程等指标的权重, 通过绩效考核制度完善加快政府职能和官员理念的转变, 弥补官员任期制的缺陷。推进政府机构改革, 完善行政部门设置, 精简机构和人员, 减轻政府人员经费开支。

来源：公共财政研究2019年01期